Nouvelle-Calédonie (2 L’Accord de Nouméa: une solution négociée, de nature consensuelle)

(En 4 épisodes pour comprendre la situation actuelle en Nouvelle-Calédonie et envisager les perspectives d’avenir)

Le document connu sous le nom d’Accord de Nouméa, signé le 5 mai 1998 par les indépendantistes du FNLKS, les non indépendantistes du RPCR, le Premier ministre Lionel Jospin ainsi son secrétaire d’Etat à l’Outre-mer, est un texte remarquable composé d’un « Préambule » à consonance mémorielle et symbolique, qui scelle l’accord politique entre les parties, et un « Document d’orientation » de plus grande densité juridique qui fonde un régime institutionnel d’exception de la Nouvelle-Calédonie au sein de la République française.

Le Préambule inscrit dans le temps long une perspective politique.

« Le passé a été le temps de la colonisation. Le présent est le temps du partage, par le rééquilibrage. L’avenir doit être le temps de l’identité, dans un destin commun.

« La France est prête à accompagner la Nouvelle-Calédonie dans cette voie ».

Le « présent » de l’Accord de Nouméa, repose, aux termes de son Préambule, sur « une solution négociée, de nature consensuelle (…) Cette solution définit pour vingt années l’organisation politique de la Nouvelle-Calédonie et les modalités de son émancipation ». Ses traits sont tracés dans le Document d’orientation dont il n’est pas aisé de rendre compte succinctement tant il est riche. Pour m’en tenir à l’essentiel, je retiendrai trois instruments – 1) l’établissement d’un régime d’autonomie exceptionnel dans la République, 2) l’élaboration d’un mode d’exercice du pouvoir reposant sur le partage et le consensus et 3) l’esquisse d’une citoyenneté calédonienne à partir d’une politique de « rééquilibrage » et de limitation du corps électoral calédonien – au service d’une finalité : parvenir au terme de la période prévue de 20 années à l’organisation d’un scrutin d’autodétermination qui rassemble ( thème du destin commun) les populations calédoniennes.

Un régime d’autonomie exceptionnel

L’Accord de Nouméa dessine un régime d’autonomie très étendue dont l’établissement a été rendu possible par son approbation par une révision constitutionnelle. La Nouvelle-Calédonie n’est juridiquement pas une collectivité territoriale de la République comme le sont les autres collectivités d’outre-mer. Elle est à part. Sans entrer trop avant dans l’analyse juridique, il suffira pour s’en convaincre de relever que la Nouvelle-Calédonie a bénéficié de très larges transferts de pouvoirs. Ses institutions sont seules compétentes pour édicter des règles dans des matières qui, ailleurs dans la République, relèvent des pouvoirs du Parlement et du Gouvernement, par exemple : la fiscalité, le droit du travail, le droit de la sécurité sociale, des pans du droit civil (état et capacité des personnes, régimes matrimoniaux, successions, régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales). L’énumération n’est pas exhaustive. Dans ces domaines, la Nouvelle-Calédonie, qui dispose de sa propre assemblée législative, appelée Congrès, est seule compétente pour voter la loi. Et quand j’écris voter la loi, il faut le comprendre à la lettre. Le Congrès fait la loi dans l’archipel. Les lois qu’il adopte sont appelées « lois du pays ». L’Etat ne reste compétent que dans les matières tenues pour régaliennes : nationalité, justice, défense nationale, monnaie, relations extérieures, maintien de l’ordre, droit pénal…

Un mode d’exercice du pouvoir reposant sur le partage et le consensus

L’Accord de Nouméa a pérennisé la délimitation de trois provinces qui exercent une grande partie des compétences de gestion publique en Nouvelle-Calédonie, concrètement : développement économique, agriculture, enseignement (construction et équipement des écoles et collèges, carte scolaire, gestion des enseignants), santé et action sociale, infrastructures et environnement, culture, etc. Ce découpage permet un partage du pouvoir entre les indépendantistes qui en contrôle deux – les provinces Nord et Loyauté – et non indépendantistes qui contrôlent la plus peuplée : la province Sud où se trouve Nouméa. Ce sont les élections provinciales qui déterminent les majorités non seulement des assemblées provinciales mais aussi du Congrès, les membres des premières et du second étant élus lors d’un même scrutin de liste à la proportionnelle afin que toutes les sensibilités puissent être représentées.

Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie est élu par le congrès au scrutin de liste présentées par les groupes politiques à la proportionnelle. Ce n’est pas assez de dire que c’est un gouvernement collégial. C’est un gouvernement de coalition où indépendantistes et non indépendantistes sont nécessairement représentés. La structure de coalition est imposée par la loi, à la mode helvétique. En Nouvelle-Calédonie, le principe de majorité ne joue pas comme ailleurs. L’idée a été de garantir la présence de la minorité dans l’exécutif du pays.  A l’instar de ce que l’on appelle en Océanie la « Pacific Way » : rechercher en permanente le consensus par le dialogue avant de décider plutôt que s’en remettre à la décision majoritaire clivante.

Une citoyenneté calédonienne

Le Préambule de l’Accord affirme la nécessité « de poser les bases d’une citoyenneté en Nouvelle-Calédonie ». Cette citoyenneté calédonienne, qui a vocation à être inscrite sur les documents d’identité, réserve le droit de vote et d’éligibilité aux élections provinciales et au Congrès ainsi que des droits d’accès à l’emploi local et d’installation pour les entrepreneurs et professions libérales aux seuls citoyens calédoniens. Ceux-ci sont soit issus du peuple d’origine, les Kanaks, soit d’une autre origine mais fixés depuis longtemps en Nouvelle-Calédonie. Les autres personnes demeurant en Nouvelle-Calédonie sont des « résidents » ; ils n’ont pas accès à ces droits. La citoyenneté doit permettre, selon le Préambule de l’Accord « au peuple d’origine de constituer avec les hommes et les femmes qui y vivent (en Nouvelle-Calédonie) une communauté affirmant son destin commun » et, selon son Document d’orientation, elle « traduit la communauté de destin choisie ».

Telle est bien la finalité ultime de l’Accord de Nouméa, son horizon, la raison d’être de la construction juridique originale qu’il a imaginée, le temps qu’il a donné à sa mise en œuvre : surmonter la division de sa population en parvenant à susciter une communauté de destin choisie et aborder ainsi à un scrutin d’autodétermination qui, comme en 1988 et 1998, entérine une solution institutionnelle négociée, de nature consensuelle, plutôt qu’un scrutin clivant.

On ne sera donc pas surpris que les résultats d’un referendum clivant et boycotté par les indépendantistes et la remise en cause, sans avoir été précédée d’un accord politique global des contours du droit de vote et de la citoyenneté calédonienne, en rupture frontale avec l’esprit de l’Accord de Nouméa, aient pu susciter une opposition résolue des indépendantiste et de fortes réactions de leurs partisans. La question est désormais de savoir si un retour à l’ordre ainsi qu’au dialogue qui en est un support indispensable peuvent être reconstruits et comment.